Kis János: Minden nehézséget a kétharmad sem old meg

Az áprilisi országgyűlési választáson megbukott Orbán Viktor rendszere, de a vezetésével 16 év alatt felépült alkotmányos berendezkedés egyelőre a helyén maradt. Kis János filozófust, a rendszerváltás előtti demokratikus ellenzéki mozgalom meghatározó alakját és a Szabad Demokraták Szövetségének első elnökét, a Közép-európai Egyetem professor emeritusát kérdeztük arról, mit kezdhet a Tisza-kormány az Alaptörvénnyel, miként távolíthatók el jogszerűen a Fidesz által kinevezett közjogi tisztségviselők, és milyen feltételek mellett születhet valóban legitim új alkotmány Magyarországon.

Az Orbán-rezsimnek vége, de mi lesz az orbáni Alaptörvénnyel? Lehet-e erre az alkotmányra új, demokratikus rendet építeni?

Széles körű egyetértés van abban, hogy nem lehet. Az Alaptörvény a rezsimpárt egyoldalú alkotása volt, az ellenzék semmibe vételével, társadalmi vita és alapos előkészítés nélkül verték át az Országgyűlésen. A rezsimpárt világnézeti és közpolitikai preferenciáit tükrözi, hatalmi érdekeinek megfelelően alakították. A Tisza-kormány álláspontja is ez. Az Alaptörvény meghaladását azonban két lépésben képzeli el, és ezzel – sokakkal együtt – én is egyetértek. A jó alkotmányok hosszú életűek, tartós és szilárd kereteket adnak a társadalmi együttélésnek. Ehhez mindenekelőtt széles konszenzusnak kell öveznie őket. De a szilárdsághoz az induló konszenzus nem elég. Az alkotmány szerteágazó szabályok rendszere, amelynek sokféle elvet, igényt, törekvést és érdeket kell összehangolnia. Olyan változások közepette kell működőképesnek maradnia, melyeket a megalkotói nem láthattak előre. Létrehozása ezért alapos megfontolást, sok vitát és meglehetős hosszú időt igényel. Nem születhet meg egyik napról a másikra.

Ugyanakkor hihetetlen mennyiségű jogi rendelkezést kell azonnal hatályon kívül helyezni, módosítani, újjal felváltani ahhoz, hogy a kormány egyáltalán működhessen. Ráadásul az uniós forrásokhoz való hozzájutás is erőltetett ütemű jogalkotást kíván, hiszen a határidők sürgetnek, a feltételek pedig a bírói függetlenség helyreállításától korrupcióellenes intézkedések során át a kormányzati működés átláthatóvá tételéig, valamint a kutatási és oktatási szabadság visszahozásáig terjednek. Ezek teljesítése külön-külön is jogszabályok tömkelegét érinti. A szóban forgó jogszabályok egy része magában az Alaptörvényben, más részük az Alaptörvény körül burjánzó sarkalatos törvényekben, rendes törvényekben és rendeletek tömkelegében van lefektetve. Van tehát egy azonnali, sürgős feladat is, mely érinti az alkotmányos berendezkedést, de a megoldása nem lehet azonos az új alkotmány létrehozásával.

2021-22-ben mindenki arra számított, hogy az ellenzék jó esetben egyszerű többséget szerez a választáson. Ezért demokratikus érzelmű jogászok, politikatudósok és más értelmiségiek között élénk vita alakult ki arról, hogy mit kezdhet a reménybeli új kormány az Orbán-rezsim kétharmados rendelkezések sorával körülbástyázott kereteivel. Végrehajthat-e minősített többséget igénylő változtatásokat egyszerű többséggel? Ezt a vitát ma szerencsére nem kell újra lefolytatni, hiszen a Tisza a kétharmadot meghaladó parlamenti többségre tett szert. Bármit megtehet a rendszerváltás érdekében a legalitás sérelme nélkül. Azonban minden nehézséget a kétharmad sem old meg. Mind a sürgősségi jogalkotás, mind a végleges alkotmány létrehozása felvet kérdéseket, amelyekkel a kétharmad birtokában is szembe kell nézni.

Mi a baj a sürgősségi jogalkotással?

A Tisza-kormány gondot fordít döntéshozatalának nyilvánosságára; figyel a társadalmi reakciókra, miniszterei azonnal válaszolnak a kezdeményezésekre, kifogásokra. Korrigálják magukat, ígéreteket tesznek. Ez többnyire szerencsésen sül el, néha kevésbé szerencsésen – a demokratikus jogalkotás mindenesetre nem ezen a rögtönzésszerű módon működik. Hatástanulmány készül, a tervezetet megvitatják az érintett társadalmi csoportok képviselőivel, tárcaközi egyeztetésre bocsájtják, ezután jön a vita a parlamenti bizottságokban, majd két lépésben a plenáris ülésen – előbb a törvény általános koncepciójáról, aztán a szabályozás részleteiről, és csak ha mindez lezajlott, akkor kerülhet sor a szavazásra. Az ellenzék kifogásait érdemben megvitatják, módosító indítványait komolyan veszik. Ez a körülményes, fárasztó és olykor frusztrációval járó folyamat biztosítja, hogy a jogszabályok ne egyoldalú hatalomgyakorlás eredményeként, hanem demokratikus vitában, komoly társadalmi és szakértői részvétellel szülessenek meg.

A Fidesz rendszert csinált abból, hogy gyorsított eljárásban vert át törvényeket az Országgyűlésben, sőt, rendeletekkel kerülte meg a törvényhozást. A futószalagon való jogalkotás nyilvánvalóan az autokratikus uralom eszköze volt. Most ennek a szöges ellentétéről van szó: a gyorsított eljárást az autokrácia lebontásának feladata teszi elkerülhetetlenné. Ám ez a gyakorlat könnyen válik szokássá. Erős a csábítás, hogy vég nélkül folytassák. Kevesebb az akadékoskodás, nem kell hónapokat, éveket várni, mire a jogalkotási szándékból jogszabály lesz. Ezért okvetlenül szükséges, hogy a kormány már most elkötelezze magát a sürgősségi eljárások mielőbbi befejezése mellett. Pontos időhatárt aligha lehet kijelölni, ahogy a sürgősséggel törlendő vagy módosítandó jogszabályokról sem lehet teljes körű felsorolást adni, de azt meg lehet ígérni, hogy a rendkívüli jogalkotás nem fog az elengedhetetlenül szükségesnél tágabb körre kiterjedni, és még valamikor a kormányzati ciklus korai szakaszában véget ér. Amikor pedig valóban véget ér, akkor ezt ünnepélyesen be kell jelenteni, határt húzva a demokratikus kormányzás feltételeinek megteremtése és a demokratikus kormányzás közé.

A sürgős intézkedések közé tartozik a Fidesz által kinevezett közjogi tisztségviselők lemondatása, vagy ha ez nem megy, a leváltásuk is.

Igen, ez nem halogatható feladat. Magyar Péter első helyen Sulyok Tamást szólította fel távozásra. Arra hivatkozott, hogy a köztársasági elnöknek a nemzet egységét kell volna kifejeznie és az államszervezet demokratikus működésén őrködnie, de Sulyok hallgatott, amikor meg kellett volna szólalnia. Ugyancsak lemondásra szólította fel a Kúria és az Országos Bírói Hivatal, valamint az Alkotmánybíróság elnökét, a Legfőbb Ügyészt, az Állami Számvevőszék és a Gazdasági Versenyhivatal elnökét, továbbá a Médiahatóság elnökét. Orbán Viktorhoz lojális vezetőket, akik arra lettek kiszemelve, hogy az irányításuk alá helyezett intézményt a végrehajtó és törvényhozó hatalom korlátozásának eszközéből Orbán személyes hatalmának eszközévé degradálják. Közülük egyedül Sulyok adta jelét, hogy fontolóra veszi Magyar felszólítását, ám éppen most jelentette ki az Indexnek adott, terjedelmes interjújában, hogy nem lát okot a lemondásra.

Tehát nem marad más: le kell váltani őket. Már a választások előtt megfogalmazódott az aggály, hogy ha hivatalban maradnak, akkor összehangolt szabotázzsal megbénítják a Tisza-kormány működését. Ez a vélekedés egyáltalán nem volt légből kapott. A jogi eszköztár rendelkezésre áll, és vajon mi garantálja, hogy Orbán hűbéresei nem élnek az eszközökkel?

Nos, ma már úgy látszik, hogy van ilyen garancia. Nem az illetők megigazulása – annak semmi jele. A garancia politikai természetű. A jogi eszköztár önmagában nem elégséges – ahhoz, hogy be is lehessen vetni, erős politikai hátszél is szükségeltetik. Márpedig a Fidesz jelenleg padlón van, megzavarodott és irányt vesztett; támogatottsága hétről hétre csökken. Ugyanabban az interjúban, melyet az imént említettem, Sulyok úgy értelmezi államfői hivatását, hogy köztársasági elnökként úgy fejezi ki a nemzet egységét, miközben az államszervezet demokratikus működéséről mélyen hallgat, hogy kinevezi a kinevezésre felterjesztett személyeket, aláírja az aláírásra elé terjesztett törvényeket. Ez egyfelől szánalmas önigazolás: nem volt oka rá, hogy a nemzetből kirekesztett egyének és csoportok védelmében felemelje a szavát, hiszen a nemzet egységét a kinevezendők kinevezésével, az aláírandók aláírásával fejezi ki. Másfelől azonban – és ez az igazán figyelemre méltó – felajánlkozás is rejlik a dologban: Sulyok úgy folytatja, hogy az államfőnek kötelessége együttműködni a választáson győztes politikai tényezővel. Tisztelt Magyar Péter úr, ha mégis meghagyna a Sándor palotában, én nem lennék a kormányzás kerékkötője, ugyanúgy kineveznék és aláírnék Önnek is, mint az elődjének. Ilyen kisstílű figura nincs még egy az Orbán kegyéből lett közjogi tisztségviselők között, Sulyok szavai mégis sokat elmondanak arról, hogy mi várható a többiektől is a jelenlegi politikai helyzetben.

De akkor idő előtti menesztésüknek nincs is kényszerítő indoka, azon kívül, hogy Magyar Péter ismételten elkötelezte magát mellette! Szerintem van. Ezeknek az embereknek a leváltása akkor is indokolt, ha nincs erejük szembeszállni a demokratikus kormánnyal és parlamenttel. A jogállami intézmények önmagukban élettelen hatáskörök, szabályok, eljárások együttesei. Az őket működtető személyek – mindenekelőtt a vezetők – integritása, jó hírneve hitelesíti az ígéretet, hogy részrehajlásmentesen, csak az alkotmánynak és a törvényeknek engedelmeskedve fognak működni. Orbán hűbéresei nem rendelkeznek az ehhez szükséges autoritással, hisz kiemelt szerepet játszottak az autokrácia létrehozásában és fenntartásában. A közvélemény nagyobb részének szemében ők a bukott rezsim kiszolgálói. Ha mondjuk az Alkotmánybíróság most megsemmisít egy törvényt, az emberek jó része azt gondolja: aha, szóval még mindig Orbán elvárásait teljesítik. Ha átengedi a vitatott törvényt, akkor meg azt gondolják: aha, szóval amíg Orbán volt hatalmon, őt szolgálták ki, most Magyar Péter van hatalmon, most az ő kegyeit lesik. Nincs tekintélyük, és így az általuk működtetett intézményt is megfosztják a tekintélyétől.

Leváltásuk természetesen csak akkor lesz elfogadható, ha a helyükre olyan személyek kerülnek, akiknek a függetlenségéhez, erkölcsi tartásához és alkalmasságához nem fér kétség. Ez megkívánja, hogy a jelölésükben külső, köztiszteletben álló testületek is szerepet kapjanak.

A leváltáshoz a legtöbb esetben módosítani kell az Alaptörvényt.

Igen, és ehhez rendelkezésre is áll az alkotmánymódosítás által megkívánt többség. Én azonban éppen azt állítom, hogy ez önmagában nem elég. Nem mindegy, hogy a szükséges többséggel milyen alkotmánymódosítást visznek keresztül.

Több elgondolás van forgalomban. Az egyikre legyen az AB a példa: nevezzük át – teszem azt – Alkotmányos Ítélőszékké, ahogy a Fidesz 2011-ben Kúriává keresztelte át a Legfelsőbb Bíróságot. Ezzel az AB megszűnik, és így megszűnik a testület elnökének a tisztsége is, ahogy Baka András sem volt már a többé nem létező Legfelsőbb Bíróság elnöke. Ez technikai értelemben szabályos, de nyilvánvalóan rosszhiszemű eljárás, hisz valódi célja nem az AB névleges átalakítása, hanem Polt Péter eltávolítása, ahogy a Fidesz valódi célja is Baka András menesztése volt. A rosszhiszeműség pedig erős indok az eljárás alkotmányosságának kétségbe vonására, akkor is, ha az a legalitás formai kritériumainak megfelel.

Ezt a vádat hárítaná el az a javaslat, hogy az AB-t kúriai tanácsként sorolják be a rendes bíróságok hierarchiájába. Ez valódi intézményi reform volna; ha ésszerű indokokat hoznak föl mellette, nem minősülne rosszhiszeműnek. Miközben a reform melléktermékeként megszűnne a testület tagjainak és elnökének státusa. Én ezt rossz ötletnek tartom, de a javaslatot ettől függetlenül is kifogásolom. Ilyen mértékű beavatkozás az igazságszolgáltatás felépítésébe az átfogó alkotmányozási folyamat része kell, hogy legyen, melynek során alaposan átgondolják, hogyan illeszkedik – illeszkedik-e – az alkotmány struktúrájába az alkotmánybíráskodás megváltozott státusa.

A magam részéről azt a megoldást tartom vállalhatónak, amelyik nem rosszhiszemű, ugyanakkor nem nyúl bele elhamarkodottan az államszervezet alkotmányos felépítésébe. Ez közvetlenül a mandátumok visszavonásának valódi indokára építene. Az Alaptörvényt kiegészítené egy egyetlen alkalomra szóló szabállyal, mely a végrehajtása után mindjárt hatályát is veszítené. Ez a szabály felsorolná azokat a közjogi tisztségeket, melyek betöltőinek megbízatása megszűnik. Indoklása a jogállami intézmények erkölcsi integritásának és autoritásának érdekére hivatkozna, arra tehát, amiről az imént beszéltünk, záró rendelkezései között pedig leszögezné, hogy végrehajtása idején a megbízatás időtartamára és megszűnésének módjára vonatkozó, hatályos szabályok szünetelnek. Ez kétségkívül kivételes intézkedés, de igazolják a demokratikus jogállamhoz való visszatérés kivételes körülményei és szükségletei.

Ellene vethető viszont, hogy visszamenő hatályú, az érintett személyeknek hátrányt okozó jogalkotásként alkotmányellenes volna. Ez az aggály érthető, de szerintem nincs valós alapja. Először is, a visszamenő hatállyal hátrányt okozó jogalkotás nem minden esetben tilalmas. A mi esetünkben azonban nincs is szó visszamenő hatályú jogalkotásról. A visszamenő hatály tilalma olyan esetekre vonatkozik, amikor a törvényhozó a múltban már befejezett cselekményt vagy a múltban fennállt, de azóta megszűnt jogviszonyt terhel meg új, hátrányos következménnyel. Csakhogy a most visszavonandó megbízatások a jelenben is fennállnak. Visszavonásuk a jövőre irányul, és azon alapul, hogy a kinevezéskori feltételek gyökeresen megváltoztak, az új feltételek között pedig a megbízatás fenntartása nemhogy védelmet érdemelne, egyenesen tarthatatlan volna.

Térjünk akkor át az alkotmányozásra!

Hosszú távra szóló, új alkotmányt nem minden helyzetben lehet létrehozni. A körülmények akkor kedveznek az alkotmányozásnak, ha az állampolgárok nagyon széles köre igényli azt. Ez a feltétel most vitathatatlanul teljesül. A választáson és a választást követő politikai földindulás során hatalmas tömegek fejezték ki az akaratukat, hogy az Orbán-rezsimnek legyen vége. Az elutasítás az elnyomó rendszer Alaptörvényére is magától értetődően kiterjed. Az új alkotmány szükségessége – mondhatni – magától értetődik.

Ugyanakkor a jelenlegi helyzet nem minden szempontból kedvező az alkotmányozásra nézve. Az előírt kétharmad persze megvan hozzá. De tudjuk, hogy a Tiszának a választási rendszer torzításai nélkül bár meggyőző, de távolról sem kétharmados többsége volna. Az Alaptörvény sorsa arra figyelmeztet, hogy hiába a kétharmad, az egyoldalúan létrehozott alkotmány nem lehet hosszú életű. Legitim alkotmány létrehozásához a kormánypárti kétharmadnál szélesebb többségre van szükség. A mai parlamentben a nélkülözhetetlen többletet csak a Fidesz nyújthatná. A Fidesz azonban aligha lesz partner Alaptörvényének a kukába hajításához. Így aztán az a paradox helyzet állt elő, hogy a parlamenten kívül „alkotmányozó pillanat” van, a parlamenten belül viszont nincs „alkotmányozó pillanat”.

Mi a véleménye a néprészvételi alkotmányozásról? Nem helyettesítheti a kétharmadnál nagyobb parlamenti többséget az alkotmányt megerősítő népszavazás?

Az igenek elsöprő többsége valóban kellő megerősítést adna az új alkotmánynak. De nem biztos, hogy a szükséges szupertöbbség meglesz. Előfordulhat, hogy miközben az állampolgárok kétharmada új alkotmányt akar, az az alkotmány, amelyet eléjük terjesztenek, elbukik, mert tartalmaz néhány, vagy akárcsak egyetlen rendelkezést, mellyel túl sok választó nem ért egyet. Pontosan ez történt Chilében, ahol 2020-ban a választók csaknem 80 százaléka szavazott egy új alkotmány létrehozására, majd 2022-ben és 2023-ban két különböző alkotmánytervezet is elbukott a népszavazáson. De egy esetleges szűk (mondjuk, 51-49 százalékos) többséggel megszavazott alkotmány sem egyesítené, inkább megosztaná az állampolgárok közösségét. Ezért a kétharmadot meghaladó törvényhozási többség nem spórolható meg. Amikor a népszavazásra sor kerül, az „igen” mellett a parlamentben képviselt pártok széles koalíciójának kell kampányolnia. Csak ez adhat kellően erős előzetes biztosítékot arra, hogy a népszavazás sikeres lesz. Chilében pontosan ez hiányzott.

Mit lehet akkor kezdeni a mostani, paradox helyzettel?

Több lehetőség is kínálkozik; ezek közül szerintem ma még nem kell – és nem is lehet – választani. Nem lehet, mert a jövő bizonytalan. Nincs előzetes tudásunk arról, hogy a demokratikus felbuzdulás túléli-e a mostani kegyelmi időszakot, amikor a társadalom még nem szerzett tapasztalatot a kormányzati ígéretek megvalósításának nehézségeiről. Nincs tudásunk arról sem, hogy mi lesz a Fideszből a következő években, vagy hogy létrejönnek-e parlamentképes pártok a Tiszától balra, a szociáldemokrácia és a liberalizmus térfelén.

Amit most mindenképpen célszerű megtenni, az az új alkotmány koncepciójának előkészítése. Ez a munka valószínűleg el is fog indulni; alighanem az Igazságügyi Minisztérium fog felkérni egy testületet a koncepció kidolgozására. Kívánatos, hogy ez a testület a lehető legtágabb nyilvánosság előtt tegye a dolgát; ülései legyenek hozzáférhetők a sajtó számára, dokumentumai legyenek elérhetők és kommentálhatók az interneten. Az is valószínű, hogy a hivatalos testülettől függetlenül működni kezdenek nem hivatalos csoportok is, melyek az alkotmány koncepciójának kidolgozására állnak össze, és ők is keresni fogják a nyilvánosságot elgondolásaik számára. Kívánatos, hogy a hivatalos testület és a nem hivatalos csoportok között intenzív párbeszéd folyjék. Kívánatos, hogy a sajtó nyomon kövesse ezt a diskurzust, és egyéni állásfoglalásokat is becsatornázzon a vitába. Így a majdani, tényleges alkotmányozás nem a semmiből indul el, hanem sokoldalúan megvitatott, alternatív koncepciók birtokában veszi kezdetét. Ha ezt értjük részvételi alkotmányozáson, akkor helyeslem a részvételi alkotmányozást. Azt az elképzelést, hogy az alkotmány koncepcióját „állampolgári gyűléseken” alkossák meg, nem helyeslem. Ez a kísérlet vagy kudarchoz vezet, vagy a részvételi folyamat manipulálásához, a demokrácia megcsúfolásához.

Lehet, hogy az alkotmány jogi létrehozásával meg kell várni a következő választást. De az is lehet, hogy a pártok közötti erőviszonyok alakulása már a mostani kormányzati ciklus félidejében lehetővé teszi, hogy az állampolgárok országos választáson egy alkotmányozó gyűlést válasszanak, mely a törvényhozással párhuzamosan, attól függetlenül működne. Másfelől az sem kizárt, hogy az alkotmányozás munkájára csak több ciklus letelte után kerülhet sor.

Nem tudjuk. De azt tudjuk, hogy olyan helyzet van, amikor a vállalkozás nem esélytelen, tehát az előkészítő munkába érdemes belevágni.