A közfoglalkoztatás jelenlegi formáját több mint tíz éve vezették be Magyarországon; a rendszert sokan kritizálták, de voltak, akik az előnyeit is elismerték. Most Szabó Lajos Tamás, a Magyar Nemzeti Bank kutatója mindkét oldal számára szolgáltat érveket a Közgazdasági Szemle októberi számában megjelent tanulmányában. Az elemzés különlegessége, hogy a szerző teljes körűen tudta vizsgálni az érintettek anonimizált adatait.

A tanulmányból kiderül, hogy a közfoglalkoztatást több OECD-államban is alkalmazzák, de a magyar állam az elmúlt években kifejezetten sok pénzt költött a rendszerre. Az elmúlt évek OECD-átlaga, amiben minden közvetlen munkahelyteremtésre fordított össze benne van, a GDP 0,05 százalékát tette ki, míg Magyarország 2016 körül a GDP 0,7 százalékát fordította csupán a közfoglalkoztatás finanszírozására. Ehhez hasonló volumenű programot csak Indiában talált a kutató, igaz ott a GDP 0,6 százalékát nagyrészt mezőgazdasági jellegű közmunkára fordították.

Általában jellemző a közfoglalkoztatásra, hogy a foglalkoztatottak az adott ország minimálbérnek megfelelő összeget kapják bérként – Magyarországon viszont annak csak egy részét kapják meg. 2022-ben a minimálbér havi bruttó 200 000 forint, míg a közmunkások bére csak bruttó 100 000 forint, ráadásul a közmunkásbér minimálbérhez viszonyított aránya egyre kisebb lett az évek során.

A nemzetközi kutatások tükrében a közfoglalkoztatás mellett és ellen is szólnak érvek. Mellette szól, hogy

• munkatapasztaltot nyújthat olyanoknak, akinek még nincs, vagy már hosszú ideje nincs;

• kiszámítható jövedelmet teremt, és ezzel alapot adhat a továbblépésre;

• ott is lehet munkát biztosítani, ahol a piac erre nem képes;

• segít a munkavállalói alapképességek megtartásában, fejlesztésében.

Ellene szó, hogy

• rugalmatlan, gátolhatja a munkakeresést;

• közfoglalkoztatással kiválthatók olyan állások, amelyek egyébként már piaci alapon léteznek;

• a közfoglalkoztatás elszívhatja a munkaerőt az elsődleges munkaerőpiacról.

Szabó egy perui példán keresztül érzékelteti a közmunka összetettségét: ott azt találták, hogy a közfoglalkoztatásban résztvevők jobb eséllyel találnak ugyan állást, mint azok, akik nem vesznek benne részt, de a talált munka minősége rosszabb, mint azok esetében, akik nem a közfoglalkoztatás után helyezkednek el.

A kutató összességében arra jut, hogy a közfoglalkoztatás hasznának megítélése nagyban függ az adott program részleteitől és a társadalmi-gazdasági környezettől.

A magyar helyzet

A kutatáshoz használt adatok a Magyar Államkincstár adatbázisából származnak, így az adatokban anonim módon megjelenik minden egyes ember, aki 2011 és 2019 között akár egyetlen napot is dolgozott közfoglalkoztatottként. A kutatás nemcsak a közfoglalkoztatotti időszakra terjed ki, hanem azt is vizsgálja, hogyan alakult az érintettek munkaerőpiaci helyzete a közmunka előtt és után. Ráadásul az adatok között az úgynevezett FEOR-kód is szerepel, amiből az is kiderül, hogy milyen jellegű állásokat töltött be a közfoglalkoztatott.

A közmunkaprogramban a vizsgált időszakban, 2011– 2019 között összesen 676 ezer fő vett részt – ebben azok vannak benne, akik legalább egy napot töltöttek a programban. Szabó többféle statisztikát is vizsgál, de mind azt mutatja, hogy 2014 és 2016 között volt a csúcson a közfoglalkoztatás: csak 2014-ben például 350 ezren vettek benne részt.

Az adatokból megállapítható, hogy a közmunkaprogramban résztvevők száma az ország azon térségeiben volt jelentős, ahol az elsődleges munkaerőpiacon foglalkoztatottak aránya alacsony volt.

A FEOR-számokból az is látszik, hogy az egyszerű munkakörökben foglalkoztatott közmunkások aránya 80 százalék körül alakult, és csak nagyjából 6 százalékot tett ki az irodai és ügyviteli foglalkoztatottak aránya. Jellemző volt, hogy annak, aki az elsődleges munkaerőpiacról érkezett a közfoglalkoztatásba, a közmunka a munkakörét tekintve is visszalépést jelentett, de aki onnan ment tovább, az jellemzően munkakörét tekintve is előrelépett. Az elsődleges munkaerőpiacon dolgozók 55 százaléka ugyanakkor alacsonyabb FEOR-kategóriában helyezkedett el a közmunka után, mint amelyben a közmunka előtt dolgozott. Azaz a közmunka csak a közmunkás időszakhoz képest segítette az előrelépést, de a korábban is dolgozók számára gyakran valójában rosszabb munkahelyekre vezetett.

A közmunkások 2012-ben még csak 15 százalékos eséllyel dolgoztak nem közmunkásként egy évvel később, 2018-ban viszont ez az esély már 25 százalékra nőtt. Ez azt mutatja, hogy a program javuló eredménnyel tudta bevonni az elsődleges munkaerőpiacra a résztvevőket, de ennek nyilván a közmunkaprogramon kívüli okai is lehetnek.

A magyar programról Szabó azt is bemutatja, hogy a 2011-es bevezetés óta sok tekintetben szigorodott. 2013 óta például nem vehet részt benne, akinek a gyermeke sokat hiányzik igazolatlanul az iskolából, és azok sem, akik nem fogadják el a nekik felkínált közmunkát, de azok sem, akiknek kínálnak ugyan állást az elsődleges munkaerőpiacról, de azt nem fogadják el. A szigorítások mellett viszont a munkáltatók is egyre több kedvezményt kaptak a közfoglalkoztatottak rendes foglalkoztatására. Mindezek talán hatottak az elhelyezkedési esélyek javulására, de ezt sem lehet biztosan kijelenteni, hiszen 2012-ben más volt az általános gazdasági helyzet, mint 2018-ban, és ennek is szerepe lehet az esélyek javulásában.

Szabó azt is számításba veszi, hogy a munkába állás kényszere is megnövekedett: a magyar állam 2009-ben még a GDP 6,1 százalékát költötte szociális kiadásokra, 2019-ben viszont már csak 3,7 százalékát. Ennek azért van jelentősége, mert így azoknak is egyre nehezebb volt inaktívnak maradni, akik egyébként lehet, hogy egészségügyi okokból otthon maradtak volna, ha nem válik egyre hézagosabbá a szociális háló.

Országon belül

Szabó kutatásából látszik, hogy egyértelmű összefüggés van egy járás fejlettsége és a közmunkaprogramokban résztvevők aránya között. Járásonként a közfoglalkoztatottak aránya a 18–64 éves korosztályban 2012-ben 2-3 százalék között mozgott, de sehol sem volt 10 százalék felett. A közmunkaprogramok felfutásával azonban az átlagos érték 4-5 százalék között alakult, és voltak olyan járások, ahol a közfoglalkoztatottak aránya 15 százalék fölé emelkedett.

A közmunkában töltött idő tekintetében is nagy különbségek vannak az országon belül: a legkevesebb időt a Budakeszi járásban, a legtöbbet a Sellyei járásban töltötték az emberek a közmunkában. A Budakeszi járásban a résztvevők fele hat hónapnál kevesebb időt töltött a programban, míg a dél-baranyai Sellyei járásban a közmunkások fele több mint 2,5 évig volt a programban. Jól látható tehát, hogy a fejletlenebb térségben a közmunka sokkal jobban meg is köti a benne dolgozókat.

Szabó kutatásának erőssége, hogy historikusan is elemzi a területi adatokat. A közfoglalkoztatottak a legnagyobb arányban Északnyugat-Dunántúlon találnak munkát, ahol a közmunka utáni évben idejük 28–38 százalékát már az elsődleges munkaerőpiacon, állásban töltik. A legkisebb az esély az elhelyezkedésre Dél-Dunántúlon, valamint az ország északi és északkeleti részeiben, ahol csak 9–14 százalékos az elhelyezkedési valószínűség.

A fejlettebb megyékben volt gyakoribb a sikeres életpálya: Budapesten a 2014-es közmunkások 51 százaléka, Veszprémben és Győr-Moson-Sopronban 46 százaléka dolgozott legalább fél évet az elsődleges munkaerőpiacon 2018-ban. A megyei sorrend végén az országos átlagtól elmaradva Hajdú-Biharban 33, míg Szabolcs-Szatmár-Bereg és Borsod-Abaúj-Zemplén megyében 29 százalék talált tartósan munkát 2018-ban.

Szabó konklúziója, hogy a legfejlettebb megyékben a közmunka inkább egy átmeneti foglalkoztatás két munkahely között, de az elmaradottabb megyékben jellemzőbb, hogy a közmunka tartós foglalkoztatási eszközzé válik. Szabó kutatása azzal az áttételes hatással már nem foglalkozik, hogy ez a tartósság viszont a helyi demokratikus viszonyokra is befolyással lehet, hiszen a közmunkásokra egyre nagyobb befolyása van az őket foglalkoztató polgármesternek, helyi vezetőnek. Ez pedig végsősoron tovább ronthatja az adott térség fejlődési esélyeit.

A tanulmány azzal zárul, hogy a döntéshozóknak megéri alaposabban megvizsgálni, mikor, hol és mire volt jó a közmunka, mert a finomhangolás sokat segíthet a hatékonyság növelésében. A kutatásból nem derülnek ki ok-okozati viszonyok, ezek feltárásához nem csak statisztikai, hanem más típusú elemzésekre is szükség lesz, hiszen a gazdasági és társadalmi környezet folyamatosan változik és csak összehasonlítások elvégzése után lehetne azt látni, hogy pontosan mi, mit okozott. Ez alapján lehetne optimális döntéseket hozni.

A szerző a Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) Regionális Programjának koordinátora. A cikkben nem a TASZ álláspontját fejti ki.

Kapcsolódó cikkek a Qubiten: